内容提要：一个社会对公共物品的需求比较齐一、比较稳定时，专制政体往往比民主政体更有效率。一个社会对公共物品的需求呈现多元化差异化，且较易变动时，民主政体将比专制政体更有效率。决定民主政体与专制政体的相对效率的另一个重要因素是社会人际关系的结构特征。人类的合作关系有两种基本的理念类型：平等交易型合作和庇护依附型合作。如果交易型合作关系或者说平等——互信的网状平行合作结构的比重更高，那么社会就容易积累社会资本，社会资本越多民主政体的效率往往也就越高。民主政体与专制政体的相对效率还要取决于一个社会的幅员广狭，交通条件，人口密度。


为何当前大多数人均收入超过3千美元的国家和地区都实行代议制民主政体？为何东亚那些曾经在专制政体下取得令人瞩目的经济发展成就的国家和地区（南韩、台湾、泰国、印度尼西亚等）都先后放弃专制政体建立代议制民主政体？同时，另一个值得深思的问题是，为何在人类历史的大多数时间和地点，是专制而非民主成为主要的政治制度？

一、评价政治体制的效率标准和公平标准

公共物品的生产涉及两个问题，政府如何了解社会对它们的需求以及以什么样的成本来生产和维持它们。于是政治体制的效率标准就有两条：一是能够迅速、准确、全面地了解社会对普惠型公共物品的需求，二是以尽可能低的成本满足这一需求。凡是能够做到这两点的政治体制便是高效率的，反之便是低效率的。政治体制的公平标准也有两条：一是能够实现政治体制的效率标准，二是能够了解社会对于各种互相竞争资源的特惠型公共物品的需求，了解社会中不同群体对于负外部性特惠型公共物品①的不同需求，并且在此基础上能够使得各种特惠型公共物品供给的后果是全社会的大多数人的不满最小化。凡是能够做到这两点的政治体制便是既有效率又有公平的，反之便是低效率的、或者是虽有效率但是缺乏公平的。

为什么把社会的大多数人的不满最小化作为公平的标准？因为不同特惠型公共物品之间的竞争性，以及负外部性特惠型公共物品的存在，要使得所有人都满意是不可能的，是一种乌托邦；同时，大多数人的满意如果最大化了可能就意味着另外少部分人的不满极大化。这可能就有失公平。显然这种观点是以人的满意程度可以划分为五级为前提的，即非常满意，比较满意，无所谓，比较不满意，非常不满意。因此不满最小化就是无限接近无所谓状态，而不是非常满意的状态。于是大多数人不满最小化与满意最大化相比，对于另外少部分人来讲就意味着不满程度要低一些。由这一点也可以推论出，以最大多数人的最大幸福为宗旨的功利主义，其暗含前提是不存在负外部性特惠型公共物品。只有在这种条件下，最大多数人的最大幸福才不会给另外少部分人造成很大不幸。而如果存在负外部性特惠型公共物品，最大多数人的最大幸福就完全有可能严重伤害另外少部分人。

在长期中，如果处在一种与其它社会相互竞争的环境里，社会总是会（可能是统治者自愿的改良、也可能是通过一场推翻保守统治者的革命）选择有效率且兼顾公平的政治体制，或者被更有效率及公平的社会所征服。当然，如果没有竞争，时间再长，一个社会也可能停滞于一种低效率的政治体制之中。同时，最有效率的政治体制未必就是最公平的政治体制。

二、两种体制比较的第一个维度：对公共物品的需求特征

一般说来，当一个社会对公共物品的需求比较齐一（这意味着公共物品基本上都是普惠型的，没有特惠型公共物品，而且普惠型公共物品也比较单一）、比较稳定（这意味着对于公共物品的需求基本上没有什么变化）时，专制的政体往往比民主政体更有效率。因为当需求齐一且稳定时，统治者很容易就能够了解到这种需求，不需要通过多么复杂的需求显示机制。而且专制政体可以比民主政体更迅速地做出决策并实施之。

最典型的例子是在战争中，由于任何一方的目标都高度齐一并稳定，即战胜对方，故指挥战争的领导机制一般都是高度专制的，无民主可言。

另一个例子是工业革命之前的农业社会，一般农民所需求的公共物品比较明确和齐一，一是防止外族入侵以保障人身安全。二是在自然气候条件下无法完全通过自然降水量来维持农业生产的地方建立人工排灌设施。

如果一个地方由于自然条件不需要人工设施来维持农业生产，或者虽然需要人工设施但是不需要大规模的人工排灌设施；同时又不存在强大外族侵扰的危险；那么就可能形成西欧和日本那种封建或者分封的政治体制。

如果一个地方由于自然条件需要大规模的人工排灌设施，那么按照魏特夫的分析，就几乎无可避免地出现专制政体。②而且在工业革命之前，由于大规模治水而形成的专制国家，往往比其它的国家具有更发达的经济，更高的文明程度。③当然，完全用大规模治水的需要来解释专制政体的形成，还是有一定问题的。

如果一个地方存在着强大外族侵扰的危险，那就需要大规模的防御设施，于是就很可能出现专制政体，否则就会被强邻所征服和吞并。古代中国漫长的农业社会从两周的分封制发展为后来的中央集权制，一方面可能与大规模治水的需要有关，另一方面可能与抵抗北方游牧民族的大规模侵扰有关。从秦始皇修筑长城到汉武帝抗击匈奴，都表明制止外族侵扰是汉民族所需要的重要公共物品，而且是普惠型的公共物品。而且汉武帝为了抗击匈奴而制定的一些制度（如重农抑商制度、盐铁官营制度、对于不动产的随意罚没制度，等等），对于后来中央集权政体的长期持续（尤其是隋唐以后），具有重要影响。但是这两方面因素可以很好地解释黄河流域的统一，却不足以回答为何黄河、长江、珠江等流域总是趋向统一。看来还有第三方面的因素，可能是提供赈灾这种公共物品需要几大流域的统一。黄河流域受灾的概率较高，而其它几个流域则相对较低，且它们受灾的时期通常并不同步，因此统一有助于丰歉调济，减轻灾荒的危害。

沙皇俄国专制君主制的形成显然与大规模治水的需求无关，它是17世纪与西北部的波兰、瑞典和南部奥斯曼帝国战争，以及与东部游牧民族争夺西伯利亚的结果。④

一般地讲，对于需要消耗大量人力资源（从而引申出对于大量土地资源的需求，因为人要靠土地来维持）的公共物品（如大型治水过程、大规模防御战争或大规模侵略战争，等等）的需求，是导致农业社会形成专制政体的重要（也许是最重要的）原因。

当一个社会对公共物品的需求呈现多元化差异化（这不仅意味着普惠型公共物品不再单一，而是多样化，而且特惠型公共物品也大量增加），且较易变动时，民主政体（指具有实质性程式民主的政体，而不是指具有形式性程式民主的政体）将比专制政体更有效率。因为这时民主政体作为一种需求显示机制，使政府能够相对于专制政体更全面、准确、迅速地了解社会对于各种普惠型公共物品的不同需求程度，了解社会最需要的普惠型公共物品，了解社会对于普惠型公共物品的需求变动，了解各类人包括大多数人及少数人各需要什么特惠型公共物品，了解各类人对于各类特惠型公共物品需求的变化。从而能够决定优先生产哪些普惠型公共物品，并在互相竞争的不同特惠型公共物品之间、以及具有负外部性的特惠型公共物品之间，做出比较符合大多数人意愿的取舍；同时也可能使公共物品能够以比专制政体更低的成本生产出来。它能够避免专制政府有可能制定的对于社会大多数人造成重大损害的错误决策，能够较好地（注意：不是完全地）避免政府官员的腐败渎职行为。

简言之，程式化民主作为一种政治制度，其实施收益在于：一，当一个社会对公共物品的需求呈现多元化差异化，且较易变动时，能够比专制政体更好地把社会对于普惠型公共物品和特惠型公共物品的需求显示出来并以更低的成本生产出来。二，社会可以按照一种比较固定的程序和方式，同时与专制政体相比也是比较便宜的程序和方式，来定期通过竞争重新选择为社会提供普惠型公共物品和特惠型公共物品的政治家，这能有效地激励政治家的有益活动和压抑他的有害行为。⑤

民主政体相对于专制政体的这种优越性在短期当中往往是不明显的，往往只有在长期当中才能够显示出来。

当然，作为一种需求显示机制，民主政体也存在不少失灵之处。⑥程式化民主的实施成本就是由于民主失灵所导致的各种问题：

1.一致同意的决策规则具有过高的决策成本，它往往使政府处于瘫痪无能的状态。

2.多数同意的决策规则也导致过高的决策成本，使得民主政体的运行出现低效率。⑦这种失灵在一个国家初始实行代议制民主制度时往往表现得特别严重，以至于大多数公民甚至会讨厌民主政治而宁愿选择独裁专制政体。20世纪初期在一些民主国家出现的法西斯纳粹主义思潮，以及它在意大利和德国取得的统治地位，就与这种民主失灵有关。⑧

民主失灵的这两种表现，决定了所谓的经济民主或者说企业民主往往是低效的。全体员工参与管理的企业，除非规模很小，不会是最有效率的企业类型。这种民主失灵也为现代大型股份有限公司的两权分离提供了另一种解释，全体股东对于公司的每一项日常决策进行投票表决将使企业失去几乎一切有利可图的商业机会，因此必须让公司的相当一部分决策由经理们独断做出。

3.选举悖论，它使得政府难以准确了解社会最需要的普惠型公共物品是什么。

4.阿罗不可能定理，它意味着民主政体在为不同的普惠型公共物品排序时有可能做出违背传递律的选择，出现自相矛盾的决策；而这种自相矛盾的缺点恰恰是专制政体所可能避免的。

5.互投赞成票，它往往使得社会把过多的资源投入各种特惠型公共物品的生产中，从而使整个社会把过多的资源投向公共物品的生产。

6.多数人的暴政，它有可能使得少数人所需求的特惠型公共物品得不到提供，有违公正原则。

7.大集团中的搭便车现象，它使得公共物品的需求无法充分显示。即由于个人的选择对于最终结果的影响可能无足轻重，所以大集团中的选民可能不重视选举权。当此种倾向普遍时，社会对于公共物品的需求显示可能失真。

8.奥尔森的小集团现象，它使得对大部分人具有负外部性的小集团所需要的特惠型公共物品得以提供。

尽管存在种种民主失灵，但是专制政体与民主政体相比，还是更难以做到全面、准确、迅速地了解社会对于各种普惠型公共物品的不同需求程度、了解社会最需要的普惠型公共物品、了解社会对于普惠型公共物品的需求变动、了解各类人包括大多数人及少数人各需要什么特惠型公共物品、了解各类人对于各类特惠型公共物品需求的变化。民主政体虽然有决策迟缓、甚至由于争论不休而无法决策的缺点，但是也正因为此，也往往避免了草率决策所导致的危害。⑨

虽然专制政体有决策迅捷，实施有力的优点，但如果生产的是社会并不需要或并不急迫需要的普惠型公共物品，那么生产得再好再快，也不能算是有效率。谁能说当年秦始皇修的长城，隋炀帝修的大运河不是一种公共物品呢？但在当时老百姓更需要的公共物品是与民休息的政策，虽然长城能抵御外侮，运河能勾通交易，便于运输，但对于经历多年战乱的大多数老百姓来说，更重要的是能有足够时间生产维生的私人物品。可惜在秦始皇和隋炀帝的专制政体下，社会对公共物品的需求不能得到全面、准确、迅速的反映，于是尽管长城和运河都修得不错，两个皇朝都还是被推翻。如果当时可以进行公民投票，围绕是继续修长城（运河）还是与民休息进行表决，情况会怎样呢？

对于特惠型公共物品来讲，专制政体的效率和公平也可能都不及民主政体。因为各个群体对于特惠型公共物品的需求在专制政体下无法得到充分的反映，往往越是接近权力中心的群体，其对于特惠型公共物品的需求越是能够得到反映；远离权力中心的群体，即便这个群体人数众多，其对于特惠型公共物品的需求往往得不到反映，往往要等到问题非常严重，该群体对于解决问题的特惠型公共物品的需求非常强烈时，才能得到反映。同时，处于权力中心的人（君主，元首，领袖）及其周围的人的个人偏好会强烈影响到普惠型公共物品和特惠型公共物品的提供。一旦他们的偏好与社会中的大多数人的偏好发生偏离或者背离，那么社会大多数人最希望的普惠型公共物品就可能得不到提供，而最无所谓的普惠型公共物品反而会被提供；同时对于大多数人具有负外部性的特惠型公共物品，尤其是接近权力中心的少部分人所需要的公共物品，就会被提供。

三、两种体制比较的第二个维度：社会人际关系的结构特征

决定民主政体与专制政体的相对效率的另一个重要因素是社会人际关系的结构特征。人类的合作关系有两种基本的理念类型：平等交易型合作和庇护依附型合作。⑩这两种合作关系类似于美国政治学家罗伯特D·帕特南指出的人类社会摆脱霍布斯丛林状态的两种选择：建立平等—互信的网状平行合作结构，建立庇护—依附的金字塔状垂直等级结构。[11]现实社会是这两种合作类型互相嵌入的混合体，问题的关键在于哪种类型的比重更高。如果交易型合作关系或者说平等—互信的网状平行合作结构的比重更高，那么社会就容易积累社会资本，社会资本越多民主政体的效率往往也就越高。帕特南以意大利在70年代加强地方自治以后南北方政府运行的不同效率之间的比较，及其令人信服地说明了人际关系的不同结构特征对于民主体制效率的重大（也许是决定性的）影响。[12]

什么是社会资本？这是近年来社会学研究中首先提出的一个重要概念，可以用来解释单纯用物质资本和人力资本所无法解释的种种社会现象。从经济学角度来看，社会资本大致上是指社会中人与人之间那种互信互惠的行为规范，一种互相信任互相重诺的人际关系。这种人际关系更容易滋生于网状平行的合作结构而难以发生于金字塔状垂直的等级结构。[13]从政治学角度来看，则除了互信互惠的行为规范，它还要包括热心公益的公民精神、大量存在的内部人人平等的实行民主决策的民间团体、人们面对分歧时平等磋商的化解方式、以及发生利益冲突时能够进行公正的仲裁判决的权威机构。

由上述社会资本的定义可以看出，一个拥有较多社会资本的社会将更容易建立民主政体，同时民主政体的运行效率也将比较高。其理由如下：

1.如果一个社会的大多数公民都缺乏热心公益的公民精神，都只关心一己之私利，对于任何公共物品都毫不关心，那么民主机制难以有效运行。专制政体可能更适合这样的社会。当然公民精神与民主政体之间存在着一定的互动关系，但是公民精神可能是更主要的一方。

2.如果一个社会很少存在内部实行民主决策的民间团体，大量存在的都是等级制的组织，其内部决策毫无民主可言，人与人之间只有纵向的庇护—依附关系和横向的争宠关系，那么民主机制也将是难以有效运行的。中国古代传统社会，亲缘性的组织如家庭、家族，地缘性的各种组织如同乡会；非正式组织如黑社会、丐帮；正式组织如宗教团体、政府机构，几乎所有的组织都是等级性的，罕有非等级性的民间团体，因此专制政体往往如鱼得水，而民主政体往往难产。人们更习惯于依赖“家长”、“族长”、“头头”、“龙头老大”、“清官”、“贤相”、“明君”来提供各种公共物品，不习惯于通过人人平等参与的民主方式来提供公共物品。今天的阿拉伯世界好像也是这种情况。

民主政体的有效运行与社会中存在的非等级制民间团体的数量有着高度相关的关系。无论从历史还是从现实来看，那些民主机制有效运行的地方，往往也是各种非等级制的民间团体非常活跃的地方。[14][15]非等级制民间团体构成民主政体的微观基础，大多数公民往往是在这些民间团体中养成民主的行为处事方式。反过来，如果一个人从小到大一直是生活在各种等级制的组织当中，只习惯于服从和指挥，不习惯于与别人协商共事，那么一旦给了他民主的权力，他恐怕也无所措手足，不知该如何行事，起码在短期当中。

3.如果一个社会缺乏互信互惠的行为规范，欺诈横行，谎言充斥，背信弃义到处都是，阴谋诡计遍地开花，那么民主机制也将难以有效运行。因为在这种社会环境当中，普惠型公共物品的显示机制将受到极大的扭曲，各种特惠型公共物品却乔装打扮成普惠型公共物品，不断被提供。花言巧语轻诺寡信的政客将大行其道，社会的长远利益将得不到有效保障。

4.如果一个社会中人们面对意见分歧时缺乏平等磋商的化解方式、不善于妥协、不尊重对手，而是习惯于好勇斗狠以势压人，那么民主机制也将难以有效运行。因为民主政体实际上是一个确定互相竞争资源或负外部性各不相同的各种公共物品何者得以提供的机制。在这种机制当中，各种不同的偏好都有平等的权力得到显示，各方的利益都需得到一定的满足，不可能有一方的利益完全满足而另一方的利益完全得不到考虑的现象存在。因此，意见分歧的各方往往是需要通过讨价还价互相做出让步妥协来化解分歧的。

5.如果一个社会中人们发生利益冲突时缺乏能够进行公正的仲裁判决的权威机构，或者人们普遍不尊重仲裁判决的权威机构，社会将陷入无休止的暴力冲突之中，那么民主机制也将难以有效运行。而实行高压的专制政体反而能够表现得更有效率。

四、两种体制比较的第三个维度：社会的幅员广狭、交通条件、人口密度

民主政体与专制政体的相对效率还要取决于一个社会的幅员广狭，交通条件，[16]人口密度。在交通和通讯技术一定时，幅度越广，人口密度越低，则通过民主方式显示社会对公共物品的需求的成本便越高。当然，交通和通讯技术的进步会降低这一成本。如图1所示。

上述分析说明，为何专制政体在人类历史上那么广泛而且长期存在，为何在交通和通讯技术比较落后、社会资本贫乏的古代到中世纪，凡是幅员广阔的农业国家，如中国、法国、拜占廷帝国、奥斯曼帝国、俄罗斯等等，无一例外都实行专制政体。因为这些国家的大多数人通常以自给自足的农业（自耕农或庄园制）为生，对公共物品的需要往往比较单一稳定，主要就是防止外侵，防止偷盗，兴修水利，轻徭薄赋（即较低的生产公共物品的成本）。在这种种条件下，专制政体往往比民主政体更有效率。当然这并不是说专制政体总是有效率的，而是说尽管有些专制统治非常低效，以至最终被推翻，但代替它的并不是民主政体，而是另一个较有效率的专制统治，衰败的专制王朝被推翻，取而代之的是（而且也只能是）新的专制王朝。而民主政体只出现在一些幅员狭小，人口密度较高的以工商为主的城邦国家，如古希腊，中世纪欧洲的某些地方（意大利的一些城市和瑞士的一些城市）。它们几乎都是专制政体大海中的一些民主绿岛。当然，幅员狭小、人口密度较高、以工商业为主的城邦国家只是实行民主政体的必要条件，远非充分条件。由此可知，认为“民主是人类出自天然本性的期望，期望人人对他们各自的命运都有发言权”[17]的观点，是值得商榷的。

注释：

①关于普惠型公共物品、特惠型公共物品、等概念，在《政体：公共物品的生产机制》（《浙江社会科学》2008年第7期，第24～28页）中有明确定义。
②[美]卡尔·A·魏特夫（1957，1989）：《东方专制主义》，中国社会科学出版社1989年版，第一、二、三章。
③[美]卡尔·A·魏特夫（1957，1989）：《东方专制主义》，中国社会科学出版社1989年版，第162页。
④曹维安（2002）：《俄国史新论——影响俄国历史发展的基本问题》，中国社会科学出版社2002年版，第85页。
⑤阿马蒂亚·森（2001）：《决策程序的价值》，《经济学消息报》，成都，2001年9月21日，第四版。
⑥[美]詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克（2000）：《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版。
[美]曼瑟尔·奥尔森（1965，1995）：《集体行动的逻辑》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版。
张辰龙（1998）：《在自由和民主之间保持张力保守主义经济学家的民主理论》，《公共论丛直接民主与间接民主》，北京，生活*读书*新知三联书店1998年版，第132～133页。
⑦拉里·戴蒙德（1996）：《民主政治的三个悖论》，刘军宁编《民主和民主化》，商务印书馆1999年版，第124～8页。
⑧[意]萨尔沃·马斯泰罗内（1993，1998）：《欧洲民主史》，社会科学文献出版社1998年版，第340～379页。
⑨基尔摩·奥唐奈（1996）：《论委任制民主》，载刘军宁编《民主与民主化》，商务印书馆1999年版，第57页。
⑩张旭昆（2003）：《人类合作的条件》，《财经论丛》2003年第1期。
（2004）：《组织形成的条件》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2004年第6期。
（2005）：《人类形成合作关系的条件》，《上海立信会计学院学报》2005年第4期，第60～64页。
[11][12][13][14][美]罗伯特·D·帕特南（1992，2001）：《使民主运转起来》，江西人民出版社2001年版，第五与六章、第133～134与152页、第204～205页、第四章。
[15][意]萨尔沃·马斯泰罗内（1993，1998）：《欧洲民主史》，社会科学出版社1998年版，第114～191页。
[16][美]科恩（1971，1994）：《论民主》，商务印书馆1994年版，第108页。作者在分析民主的地理条件时谈到了交通条件对于民主的影响。
[17]理查德·威廉姆逊（1994）：《为什么要民主？》，刘军宁编《民主与民主化》，商务印书馆1999年版，第41页。

来源：《浙江社会科学》2010年第4期